JAKOŚĆ I PRZYZWOITOŚĆ

Podjęcie przez Naczelną Radę Adwokacką w trakcie ostatniego jej posiedzenia trzech uchwał o charakterze normatywnym spowodowało dyskusję, której efektem było uchylenie dwóch z nich. Upoważnia to do pytania o standardy jakości stanowienia aktów prawa wewnętrznego i percepcję takich standardów wśród osób odpowiedzialnych za tworzenie prawa wewnętrznego adwokatury. Inną kwestią jest „filozofia” funkcjonowania adwokatury instytucjonalnej (świadomie rezygnuję z posługiwania się w tym miejscu słowami „samorząd adwokacki”) w obszarze działań regulujących życie zawodowe i korporacyjne adwokatów oraz obowiązki na nich nakładane. Filozofię tę najpełniej a jednocześnie przystępnie przedstawił dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w Krakowie adwokat Paweł Gieras, pisząc, że żadna norma konstytucyjna (czy też inna) nie nakazuje polskiemu obywatelowi bycia adwokatem zaśzgoda na przystąpienie do samorządu obejmuje też zgodę na przestrzeganie „pakietu” uregulowań wewnętrznych. Pomijam aspekt zręczności tego rodzaju sformułowań w ustach przedstawiciela adwokatury instytucjonalnej. Zamiast wybrzydzać, doceniam szczerość publicznej wypowiedzi, występującą w adwokaturze relatywnie rzadko i tylko w krótkim czasie po zamknięciu roku wyborczego. Twierdzę natomiast, że słowa pana dziekana po pierwsze, w żaden sposób nie tłumaczą powodów zdumiewająco niskiej jakości „pakietu uregulowań wewnętrznych” , po drugie zaś, w zakresie w jakim wiążą zgodę na przystąpienie do samorządu ze zgodą na bezwarunkowe i bezrefleksyjne przestrzeganie uregulowań wewnętrznych adwokatury - są obiektywnie nieprawdziwe. W wymiarze realnym przekonać do tego powinna reakcja na ostatnie przejawy aktywności prawotwórczej NRA i skutki tej reakcji. Wbrew oczekiwaniom pana dziekana, wciąż wielu z nas czuje się w adwokaturze „u siebie” i nigdzie się nie wybiera. W wymiarze prawnym, stan rzeczy choć bardziej skomplikowany, także nie potwierdza słuszności przytoczonych twierdzeń. Choć istotnie prawo nie nakazuje obywatelowi bycia adwokatem, to jednak obywatelowi będącemu adwokatem prawo to nakazuje - słusznie lub nie, to temat na odrębną dyskusję - przymusową przynależność do stworzonego przez państwo samorządu zawodowego. I nie odbiera mu przy tym statusu obywatela.

Funkcjonowanie samorządu zawodowego w przestrzeni publicznej opiera się na zasadzie subsydiarności. Powodem istnienia samorządu zawodu zaufania publicznego jest powierzenie mu przez państwo określonego zakresu zadań publicznych. Samorząd taki ma reprezentować osoby wykonujące zawód i sprawować pieczę nad jego należytym wykonywaniem, przy czym zadania te realizowane mają być w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Współdecydowanie o dopuszczeniu do zawodu, ustalanie zasad etyki zawodowej, czy orzekanie w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej – następują z mocy wyraźnej kompetencji konstytucyjnej, której konkretyzacja następuje na poziomie ustawowym. Istotą samorządu zawodowego jako instytucji publicznoprawnej jest powierzenie grupie zawodowej, w formach określonych prawem, części funkcji i kompetencji państwa, wykonywanych pod państwa tego nadzorem. To nic innego jak decentralizacja administracji publicznej. Właśnie instytucja „pieczy” uzasadnia przyznanie samorządowi zawodowemu kompetencji prawotwórczej o wewnętrznym charakterze. Adwokatura instytucjonalna, w zakresie w jakim wykonuje władztwo publiczne, podlega kardynalnej zasadzie ustrojowej, wskazującej na obowiązek działania organów władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

Dominująca argumentacja doktrynalna dotycząca upoważnienia do stanowienia aktów wewnętrznych odwołuje się do poglądu Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r. (K 21/98). Trybunał opowiedział się za otwartym - w przeciwieństwie do źródeł prawa powszechnie obowiązującego - systemem aktów prawa wewnętrznego. Stwierdził jednocześnie, ze wszystkie one mieścić się muszą w modelu wyznaczonym przez art. 93 Konstytucji, stanowiącym ogólny i bezwzględnie wiążący model aktu wewnętrznego. Cechami takiego modelu są zatem z jednej strony zakres obowiązywania ograniczony tylko do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu akt oraz niemożność stanowienia podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, z drugiej zaś zawarta w ustawie podstawa prawna wydania aktu oraz zgodność aktu prawa wewnętrznego z prawem powszechnie obowiązującym.

Jeżeli zatem obowiązkiem organu adwokatury jest wydawanie aktów normatywnych mających podstawę ustawową i pozostających w zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, ze smutkiem zauważyć trzeba, że z czterech uchwalonych 25 marca tego roku przez NRA, zaledwie jeden (może dlatego, że dotyczy organizacji konkursu krasomówczego) spełnia te warunki. Trzy pozostałe nie zdają testu zgodności ze standardami tworzenia prawa. Otwartym pytaniem niech pozostanie, jak taki stan rzeczy ma się do reguły deontologicznej oczekującej od adwokata wybranego do władz adwokatury pełnienia powierzonej funkcji z najwyższą starannością?

Uchwały dotyczące wysokości kosztów postępowania dyscyplinarnego zostały uchylone i fakt ten mógłby zakończyć debatę na ich temat. Nie kończy, albowiem sposób, w jaki uchylono uchwałę nr 16/2017 upoważnia do sformułowania pytania, czy od 13 kwietnia w postępowaniu dyscyplinarnym wobec adwokatów i aplikantów adwokackich istnieje jakakolwiek, zgodna z Prawem o adwokaturze, podstawa orzekania o wysokości kosztów postępowania w konkretnej sprawie zakończonej skazaniem. Okazuje się, że nie tylko uchwalać ale i uchylać trzeba umieć, zaś brak transparentnych procedur w połączeniu z bezrefleksyjnym uleganiem partyzanckiemu lobbingowi powodować może nieprzewidziane, daleko idące komplikacje, nawet w wypadku spóźnionej refleksji.

Uchwała nr 12/2017, zobowiązująca adwokatów, którym przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, do poinformowania o tym fakcie dziekana okręgowej rady adwokackiej, nie zawiera wskazania podstawy ustawowej w postaci przepisu upoważniającego Radę do uregulowania tego zakresu spraw, ani też przepisu wyznaczającego jej zadania lub kompetencje w tym zakresie.

Czy uchwała jest zgodna z prawem powszechnie obowiązującym? Zdaniem jej zwolenników tak. Przecież nie nakłada na adwokata obowiązku przyznania się przed organami samorządu do popełnienia przestępstwa, czy składania jakichkolwiek oświadczeń dotyczących zdarzenia opisanego w zarzucie a jedynie obowiązek poinformowania o sytuacji procesowej, w jakiej się znalazł. To uproszczone, by nie powiedzieć, że zwulgaryzowane rozumienie fundamentalnej dla odpowiedzialności represyjnej zasady nemo se ipsum accusare tenetur - braku obowiązku dostarczania dowodów na swoją niekorzyść. Jakichkolwiek dowodów, nie tylko wyjaśnień. Przykład? Fakt prowadzenia przeciwko adwokatowi postępowania karnego stanowić może jedyną przesłankę faktyczną tymczasowego zawieszenia w czynnościach zawodowych, bez konieczności dowodzenia na tym etapie postępowania tak sprawstwa przestępstwa jak i winy. Postanowienie o tymczasowym zawieszeniu w czynnościach zawodowych sąd dyscyplinarny może wydać z urzędu. Mimo możliwości zaskarżenia, zawieszenie jest bezterminowe oraz natychmiast wykonalne. Dla jego orzeczenia, poza potwierdzeniem faktu prowadzenia przeciwko adwokatowi postępowania karnego wystarczającym jest już tylko uznanie przez sąd dyscyplinarny, że zachodzą „szczególnie uzasadnione okoliczności sprawy”. Okoliczności te to klasyczna w prawie klauzula generalna. Daje znacząca swobodę decyzyjną i duży stopień dowolności w rozstrzygnięciu. Trudno chyba o bardziej wyrazisty przykład możliwego związku pomiędzy nałożonym obowiązkiem autodenuncjacji a potencjalnymi niekorzystnymi konsekwencjami procesowymi. Postępowanie karne - fakt. Szczególnie uzasadnione okoliczności sprawy - ocena. Tymczasowe zawieszenie - możliwy skutek.

Nie istnieje nadto nie tylko upoważniająca, ale nawet zadaniowa delegacja dająca NRA prawo rozstrzygania, co stanowi lub nie stanowi podstawy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko adwokatowi (zdanie drugie uchwały). Zapisem tym naruszono zasadę wyłączności regulacji ustawowej w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Naruszono w ten sposób także przewidzianą ustawą wyłączną kompetencję rzeczników dyscyplinarnych w zakresie podejmowania czynności w postępowaniu dyscyplinarnym oraz ustawową zasadę prowadzenia postępowania przez rzecznika dyscyplinarnego z urzędu.

Prawo o adwokaturze nie daje adwokatom możliwości uruchamiania kontroli sądowej zgodności z prawem aktów prawa wewnętrznego o charakterze normatywnym. Angażowanie w wewnątrzadwokackie spory Ministra Sprawiedliwości, któremu takie uprawnienie przysługuje, nie wydaje się dzisiaj rozwiązaniem właściwym. Skądinąd, mogłoby się okazać, ze Ministrowi mentalnie bliżej do zwolenników uchwały niż do jej kontestatorów. Z ministrami tak jednak jest, że przychodzą i odchodzą. Niektórzy szybciej niżby chcieli.

Wreszcie, istnieje możliwość kwestionowania zgodności uchwał normatywnych samorządu zawodowego z prawem, wynikająca z kognicji adwokackiego sadownictwa dyscyplinarnego. To wprawdzie kontrola wyłącznie a casu ad casum, niemniej z uwagi na nadzór orzeczniczy Sądu Najwyższego i autorytet jego wyroków kasacyjnych, mająca znaczenie i wykraczająca poza moc wiążącą w konkretnej sprawie.

Jeżeli adwokatura instytucjonalna pozostanie niezłomnie i wyniośle głucha na oczekiwanie jakości i transparentności procesu tworzenia prawa wewnętrznego, jeśli nie zostaną wypracowane skuteczne reguły komunikacji wewnątrzśrodowiskowej, także te drogi kontroli zgodności z prawem wcześniej czy później zostaną skutecznie otwarte.

Czekamy czy próbujemy z tym coś zrobić?