DOSKONALENIE ZAWODOWE. OBOWIĄZEK ADWOKATACZY ZADANIE SAMORZĄDU?

W postanowieniu z dnia 13 grudnia 2016r. Sąd Najwyższy uznał, iż uchylanie się adwokata od realizacji obowiązku doskonalenia zawodowego może stanowić przewinienie dyscyplinarne (SDI 60/16)*.

SN wskazał, że wykonywanie zawodu adwokata musi łączyć się ze stałym uzupełnianiem wiedzy. W ocenie sądu doskonalenie zawodowe należało do obowiązku zawodowego adwokata także przed nowelizacją prawa o adwokaturze dokonaną ustawy z dnia 5 sierpnia 2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. Zmieniona ustawa przyznawała Naczelnej Radzie Adwokackiej możliwość uchwalenia regulaminu dotyczącego dopełnienia obowiązku zawodowego w zakresie doskonalenia zawodowego i uprawnień organów samorządu służących zapewnieniu przestrzegania tego obowiązku. Nowelizacja ta, jak stwierdził SN, nie dała organom samorządu uprawnienia, którego wcześniej nie posiadały i niczego w dotychczasowym stanie prawnym nie zmieniła. Uchylanie się adwokata od realizacji obowiązku doskonalenia zawodowego, w sposób określony przez właściwy organ samorządu zawodowego może stanowić przewinienie dyscyplinarne i mogło je stanowić również w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie wskazanej wyżej ustawy. Do obowiązków adwokata wskazanych w Zbiorze Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu należy min. stałe podnoszenie kwalifikacji zawodowych i dążenie do utrzymania wysokiej sprawności zawodowej, stosowanie się do obowiązujących uchwał i innych decyzji władz adwokatury, udzielanie władzom adwokatury żądanych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Zgodnie z uchwałą NRA z 19 listopada 2011r. „o doskonaleniu zawodowym adwokatów” adwokat powinien spełniać obowiązek doskonalenia zawodowego w sposób i w formie wskazanej w uchwale, a także do końca lutego każdego roku złożyć sprawozdanie o wykonaniu obowiązku doskonalenia w roku poprzednim. SN zauważył, że w prawie o adwokaturze brak przepisu, zawierającego skierowany bezpośrednio do adwokata nakaz stałego podnoszenia kwalifikacji, w tym udziału w szkoleniach, a więc rozwiązania znanego z ustaw dotyczących sędziów, prokuratorów, lekarzy, notariuszy, komorników, doradców podatkowych, psychologów. Zdaniem sądu nie oznacza to jednak, że ustawodawca zwolnił adwokatów z takiego obowiązku skoro zobligował ich do podnoszenia swoich kwalifikacji zawodowych. Zgodnie z przepisem art. 3 prawa o adwokaturze, jednym z zadań samorządu zawodowego jest doskonalenie zawodowe adwokatów. Tworząc samorząd zawodowy adwokatów i przekazując mu sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji), ustawodawca nałożył obowiązek zapewnienia obywatelom możliwości korzystania z pomocy prawnej na powołaną w tym celu adwokaturę, a nie na adwokatów. Jak uznał SN, nie do przyjęcia byłoby założenie, że realizacja zadań nakładanych na samorząd zawodowy nie rodzi po stronie jego członków odpowiednich obowiązków. Brak takiego powiązania czyniłby iluzorycznym sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Będąc odpowiedzialnym za doskonalenie zawodowe swoich członków, samorząd musi mu nadać formę na tyle zorganizowaną i sformalizowaną, aby dało się kontrolować realizację tego obowiązku.

Kierunek rozstrzygnięcia zaprezentowany w postanowieniu SN odbiega w sposób zasadniczy od poglądu wyrażonego w wyroku z 15 października 2014r. (SDI 32/14)**. W wyroku tym SN stwierdził, iż kreowanie mocą aktu prawa wewnętrznego samorządu zawodowego obowiązku brania udziału w szkoleniach zawodowych, jako pozbawione wyraźniej i bezwzględnie wymaganej podstawy kompetencyjnej, nie stanowi podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej. W ocenie SN, samorządy zawodowe skupiające osoby wykonujące zawody zaufania publicznego uprawnione są do podejmowania uchwał nakładających na te osoby określone obowiązki, ale niezbędna jest do tego wyraźna podstawa kompetencyjna zawarta w ustawie. Odwołując się do wyrażonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji zakazu zmuszania kogokolwiek do zachowań, których ustawa nie nakazuje, SN uznał, że nałożenie obowiązku szkolenia zawodowego i to obwarowanego sankcją dyscyplinarną o charakterze publicznoprawnym, powinno mieć podstawę ustawową. Z faktu, że podlegającym ochronie w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji interesem publicznym jest odpowiednio wysoki poziom świadczonej przez grupę zawodową pomocy prawnej, nie wolno wyprowadzać wniosku, że jego zapewnienie może odbywać się z pogwałceniem ogólnych zasad odpowiedzialności o charakterze represyjnym.

Rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu z 13 grudnia 2016r. oraz argumentację przywołaną na jego poparcie oceniam krytycznie. Sąd Najwyższy w istocie zaprzeczył gwarancyjnej roli przepisów ustawowych w kreowaniu podstaw odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Należy przypomnieć, że w realiach sprawy, w jakiej zapadło postanowienie, adwokat nie został uznany za winnego przewinienia dyscyplinarnego polegającego na braku doskonalenia zawodowego (tak ogólnie sformułowany obowiązek jest w istocie nieweryfikowalny) ale tego, że „wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie zrealizował wymaganego szkolenia zawodowego w 2013r. oraz w przewidzianym terminie do końca lutego 2014r. nie złożył sprawozdania z wykonania tego obowiązku”. SN uznał, że „realizowanie wymaganego szkolenia zawodowego” oraz „złożenie sprawozdania z wykonania tego obowiązku” stanowi obowiązek zawodowy adwokata. Problem w tym, że adwokat w wykonywaniu swoich obowiązków zawodowych podlega tylko ustawom (art. 1 ust. 3 prawa o adwokaturze). Zatem obowiązek, którego brak realizacji stanowić ma podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej wynikać musi z ustawy. Jeżeli jednak, zdaniem SN, nowelizacja prawa o adwokaturze dokonana ustawą z 5 sierpnia 2015r. i przyznająca NRA możliwość uchwalenia regulaminu dotyczącego dopełnienia obowiązku zawodowego w zakresie doskonalenia zawodowego i uprawnień organów samorządu służących zapewnieniu przestrzegania tego obowiązku, nie przyznawała organom samorządu żadnych nowych uprawnień, których wcześniej nie posiadały (z czym się zgadzam), zaś uchylanie się adwokata od realizacji obowiązku doskonalenia zawodowego mogło stanowić delikt dyscyplinarny również w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji, pojawia się pytanie o ustawowe oparcie tak definiowanego obowiązku zawodowego. Cóż bowiem, pomijając opisany wcześniej przepis delegacyjny, o ciążącym na adwokatach obowiązku doskonalenia zawodowego mówi prawo o adwokaturze? Otóż nic. W art. 3 stwierdza, że zadaniem samorządu adwokackiego jest doskonalenie zawodowe adwokatów. Zadaniem samorządu, a zatem struktury, w ramach i na zasadach której zorganizowana jest adwokatura, przez którą z kolei ustawa rozumie ogół adwokatów i aplikantów adwokackich. Jeśli zatem o jakimkolwiek obowiązku mowa, jest to właśnie obowiązek (zadanie) samorządu, realizujący się poprzez zapewnienie adwokatom możliwości doskonalenia także w ramach tworzonych przez tych adwokatów struktur, przedstawienie oferty takiego doskonalenia, finansowanego z budżetu, na który składają się obligatoryjne świadczenia adwokatów w postaci składek.

SN przyznaje, że w prawie o adwokaturze brak przepisu zawierającego skierowany bezpośrednio do adwokata nakaz stałego podnoszenia kwalifikacji, w tym udziału w szkoleniach. Odrzuca jednak pogląd, że realizacja zadań nakładanych na samorząd zawodowy nie rodzi po stronie jego członków symetrycznych obowiązków. Przyjmuje, że odpowiedzialność samorządu za doskonalenie zawodowe musi być realizowana w formie zorganizowanej, sformalizowanej, i zapewniającej możliwość kontroli realizacji obowiązku. Dlaczego? Odpowiedzi szuka w art. 17 ust. 1 Konstytucji i wynikającym z niego obowiązku pieczy samorządu nad należytym wykonywaniem zawodu. Tyle tylko, że jak trafnie w moim przekonaniu wskazał SN w wyroku z 15 października 2014r. z faktu, że podlegającym ochronie konstytucyjnej interesem publicznym jest poziom świadczonej pomocy prawnej, nie wolno wyprowadzać wniosku, że jego zapewnienie może odbywać się z pogwałceniem ogólnych zasad odpowiedzialności o charakterze represyjnym. Te zaś, w wypadku nałożenia obowiązku szkolenia zawodowego i to obwarowanego sankcją dyscyplinarną o charakterze publicznoprawnym, wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. To zapewne dlatego, w wypadku zawodów wskazanych w uzasadnieniu postanowienia, obowiązek ten sformułowany jest wyraźnie i właśnie na poziomie ustawowym jako: obowiązek stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych (sędziowie, notariusze, doradcy podatkowi), obowiązek stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych, w tym uczestnictwa w szkoleniach i innych formach doskonalenia zawodowego (prokuratorzy), obowiązek doskonalenia zawodowego, w szczególności w różnych formach kształcenia podyplomowego (lekarze, psychologowie), podnoszenia kwalifikacji zawodowych (komornicy). W uzasadnieniu postanowienia zabrakło przywołania przykładu biegłych rewidentów. Na nich ciąży ustawowy obowiązek stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych, w tym przez odbywanie obligatoryjnego doskonalenia zawodowego w każdym roku kalendarzowym.

W wypadku adwokatury obowiązek doskonalenia zawodowego formułuje nie ustawa, ale uchwała NRA z 19 listopada 2011r., akt prawa wewnętrznego nie będący konstytucyjnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Katalog aktów prawa wewnętrznego ma charakter otwarty, co oznacza, że także inne niż wymienione w art. 93 ust. 2 Konstytucji podmioty prawa publicznego mogą wydawać akty należące do tej kategorii (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998r., sygn. akt K 21/98 oraz z 28 czerwca 2000r., sygn. akt K 25/99). SN w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił w należytym stopniu tych konstytucyjnych uwarunkowań. Konsekwencją tego jest dorozumiane przyjęcie pełnej swobody organów adwokatury w tworzeniu prawa wewnętrznego, co jednak konstytucyjnemu wzorcowi kontroli nie odpowiada. Normy zadaniowe (taką jest art. 3 ustawy) nie mają mocy upoważniającej, jaka jest przypisywana normom kompetencyjnym. Nie wynika z nich zatem upoważnienie do dokonywania czynności prawnych, w szczególności działań władczych. Zadania nie mogą być uznane za podstawę działania administracji wobec jednostek ze względu na konstytucyjną zasadę legalizmu i określoności przepisów prawa. Stanowienie prawa, choćby o statusie wewnętrznym, wywołuje skutki w sferze praw jednostki. Dlatego też wymaga rygorystycznej wykładni przepisów kompetencyjnych. System źródeł prawa wewnętrznego jest otwarty, ale nie jest elastyczny. W interpretacji unormowań konstytucyjnych nacisk położony jest na wolność jednostki i samą jednostkę, nie zaś na organy władzy publicznej i ich kompetencje. Dlatego właśnie nie ma racji SN, kiedy przyjmuje, że realizacja zadań nakładanych ustawą na samorząd zawodowy musi rodzić po stronie jego członków odpowiednie, symetryczne obowiązki. Piecza nad należytym wykonywaniem zawodu nie musi przybierać zawsze postaci sformalizowanej, przewidującej mechanizmy kontroli i sankcji. Forma taka będzie jednak niezbędna i będzie musiała przybrać wyraźną postać ustawową, jeżeli niedopełnienie obowiązków zawodowych stanowić będzie miało podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Prawo o adwokaturze ani w art. 3 ust. 1 pkt 4, ani też w art. 58 pkt 12 lit. m nie formułuje obowiązku zawodowego adwokata polegającego na udziale w doskonaleniu zawodowym organizowanym lub legitymizowanym przez władze samorządowe, rozliczanym na zasadach i w formach enumeratywnie wskazanych przez te władze. Obowiązek taki wprowadza uchwała NRA - akt prawa wewnętrznego. Taki akt zaś, jak wynika z art. 93 ust. 2 Konstytucji, nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli. Nie może zatem stanowić także podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej.

* http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/orzeczenia3/sdi%2060-16.pdf

** http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/Orzeczenia3/SDI%2032-14.pdf

O odpowiedzialności dyscyplinarnej w kontekście doskonalenia zawodowego pisałem także w:

"Sądy dyscyplinarne nie są od liczenia godzin wykładowych."

http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/861928,sady-dyscyplinarne-nie-sa-od-liczenia-godzin-wykladowych.html

"Ochrona wartości konstytucyjnych? Adwokatura powinna zacząć od samej siebie."

http://prawo.gazetaprawna.pl/artykuly/1008513,adwokatura-ochrona-konstytucji.html