ILE KOSZTUJE ADWOKACKI WYMIAR SPRAWIEDLIWOŚCI

Pod hasłem „urealnienia” kosztów postępowania dyscyplinarnego, uchwalona 25 marca a uchylona niespełna trzy tygodnie później, jedna z uchwał Naczelnej Rady Adwokackiej podniosła górny próg zryczałtowanych kosztów postępowania dyscyplinarnego o 600%, z poziomu 9000 do 55000 zł. Druga umożliwiała obciążenia kosztami w wysokości do 20000 zł. w sytuacji, której ustawa w ogóle nie przewiduje. Obowiązujące stawki nie pozwalały rzekomo na pokrywanie rzeczywistych kosztów postępowania dyscyplinarnego, stanowiących znaczne obciążenie budżetu samorządu.

Kiedy uchylono obie uchwały, pisano naprzemiennie o kosztach postępowania dyscyplinarnego oraz o wydatkach ponoszonych przez organy dyscyplinarne w związku z prowadzonymi postępowaniami. Wreszcie z oporami przyznano, że chodzi o kwestię wynagrodzeń przyznawanych adwokatom pełniącym funkcje w organach dyscyplinarnych.

Utożsamianie wspomnianych wynagrodzeń z kosztami postępowania dyscyplinarnego w rozumieniu ustawy jest zabiegiem logicznie i normatywnie nieuzasadnionym. Prawo o adwokaturze nie definiuje kosztów postępowania dyscyplinarnego. To zatem, co na nie się składa, definiować należy stosując odpowiednio przepisy k.p.k. Z tych samych powodów, kosztów postępowania nie stanowią koszty organizacyjne adwokatury ponoszone w związku z realizowaniem funkcji dyscyplinarnej, w tym także wypłacane adwokatom wynagrodzenia. Uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej z 28 maja 2015r. w sprawie zasad przyznawania diet dla członków sądów dyscyplinarnych oraz rzeczników dyscyplinarnych i ich zastępców przewiduje możliwość, nie obowiązek, wynagradzania tych osób. Nakazuje natomiast uwzględnienie możliwości finansowych izb, pozostawiając radom adwokackim pełną dowolność w wyborze sposobu i zasad wynagradzania, najbardziej efektywnych a jednocześnie najmniej uciążliwych dla budżetu. Stąd w jednych izbach wypłaca się wynagrodzenia a w innych nie. W tych pierwszych ustalono różne zasady wynagradzania i różną jego wysokość. Tymczasem koszty postępowania ponosić mają, według takich samych ustawowych zasad, wszyscy ukarani, w tym i tacy, w których izbie w ogóle nie przewidziano wynagrodzeń.

Jeżeli szukać w zamieszaniu wokół uchwał „kosztowych” jakiegokolwiek pozytywu, jest nim postawienie - wydawałoby się oczywistego - pytania o rzeczywiste koszty funkcjonowania tzw. pionu dyscyplinarnego w adwokaturze oraz o ekonomiczną efektywność jego działalności. Piszę „wydawałoby się oczywistego”, albowiem uchwały te podjęte zostały nie w wyniku rzetelnej analizy opartej o interpretację dostępnych danych, ale w wyniku lobbingu jednego z członków NRA.

W oczekiwaniu na wypracowanie standardów zapobiegających tego rodzaju kompromitacjom w przyszłości, przedstawiam analizę kosztów funkcjonowania sądownictwa dyscyplinarnego, opierającą się na dostępnych sprawozdaniach z działalności organów Izby Adwokackiej w Warszawie za lata 2014, 2015 i 2016. Analiza ograniczona jest wyłącznie do działalności sądu dyscyplinarnego Izby. W sprawozdaniach za lata 2014 i 2015 oraz część roku 2016 koszty funkcjonowania rzecznika dyscyplinarnego stanowiły niewyodrębnioną część kosztów funkcjonowania rady adwokackiej. Ze sprawozdania za rok 2016 wynika jednak, iż koszty tzw. pionu dyscyplinarnego, a zatem sądu i rzecznika łącznie, stanowiły w tym roku 11% wydatków Izby. Co oczywiste analiza jest fragmentaryczna i nie pozwala na uogólnienie jej wyników na pozostałe izby adwokackie. Z drugiej strony jednak, wydaje się być ciekawa z tego powodu, ze pomysł radykalnego podwyższenia wysokości kosztów postępowania powstał właśnie w tej Izbie.

Punktem wyjścia jest opisanie struktury wewnętrznej całkowitych kosztów funkcjonowania sądownictwa dyscyplinarnego Izby Adwokackiej w Warszawie. Dla uproszczenia wniosków, koszty te podzielone zostały tylko na trzy grupy. Grupę pierwszą stanowią: dieta prezesa sądu dyscyplinarnego, diety sędziów dyscyplinarnych i protokolantów (wynagrodzenia wypłacane adwokatom). Grupa druga to wynagrodzenia wypłacane pracownikom. Grupa trzecia to pozostałe koszty funkcjonowania sądu dyscyplinarnego (wynagrodzenia pełnomocników i obrońców z urzędu, zwrot kosztów podróży, koszty posiedzeń, narad i szkoleń sędziów, usługi pocztowe, zakup wyposażenia, pozostałe wydatki). Grupa ta zawiera w sobie także (choć nie tylko) koszty postępowania.

Grupa pierwsza (wynagrodzenia wypłacane adwokatom) w relacji do ogółu kosztów funkcjonowania sądu dyscyplinarnego stanowiła: w roku 2014 - 81%, w roku 2015 - 80%, w roku 2016 - 76%.

Grupa druga (wynagrodzenia wypłacane pracownikom) w relacji do ogółu kosztów funkcjonowania sądu dyscyplinarnego stanowiła: w roku 2014 - 13%, w roku 2015 - 12%, w roku 2016 -16%.

Grupa trzecia (pozostałe koszty funkcjonowania sądu dyscyplinarnego) w relacji do ogółu kosztów funkcjonowania sądu dyscyplinarnego, to: w roku 2014 - 6%, w roku 2015 - 8%, w roku 2016 - 8%.

Całkowite koszty ponoszone przez Izbę Adwokacką w Warszawie na funkcjonowanie sądu dyscyplinarnego w relacji do ogółu wydatków budżetowych Izby (bez uwzględnienia budżetu szkolenia aplikantów) przedstawiały się następująco: rok 2014 - 4,48%, rok 2015 - 8,32%, rok 2016 - 8,25%., przy czym relacja kosztów grupy trzeciej do ogółu wydatków budżetowych Izby (bez udziału budżetu szkolenia aplikantów) wynosiła: rok 2014 - 0,28%, rok 2015 - 0,7%, rok 2016 - 0,65%.

Ciekawe spostrzeżenia powoduje także relacja kwot odzyskanych przez Izbę z tytułu zwrotu kosztów postępowania do wysokości innych niż wynagrodzenia kosztów funkcjonowania sądu dyscyplinarnego. Kwoty odzyskane z tytułu zwrotu kosztów w relacji do kosztów funkcjonowania sądu dyscyplinarnego zaliczonych do grupy trzeciej stanowiły odpowiednio: w roku 2014 - 41%, w roku 2015 - 68%, w roku 2016 - 80%. Oznacza to po pierwsze blisko dwukrotny wzrost efektywności zwrotu orzeczonych kosztów postępowania w ciągu dwóch lat, po drugie zaś osiągnięcie w roku 2016 poziomu zwrotu kosztów postępowania na poziomie niewiele mniejszym do kosztów realnie poniesionych.

Dane te, analizowane w przedziale lat 2014-2016 wskazują na prawidłowości pozwalające na przedstawienie uogólnionych wniosków. Ponoszone przez Izbę Adwokacką w Warszawie w ostatnich trzech latach koszty funkcjonowania sądu dyscyplinarnego to w przeszło 90% koszty wynagrodzeń wypłacanych adwokatom: prezesowi sądu, sędziom i protokolantom (średnio 78%) oraz pracownikom (średnio 14%). Uśredniony udział pozostałych wydatków (w tym kosztów procesu) w całkowitym koszcie funkcjonowania sądu dyscyplinarnego to zaledwie 8%.

Jednocześnie, całkowite koszty funkcjonowania sądu dyscyplinarnego stanowiły w latach 2014-2016 średnio 7% całości wydatków budżetowych Izby (bez udziału budżetu szkolenia aplikantów), przy czym koszty funkcjonowania sądu nie stanowiące wynagrodzeń (tzw. grupa trzecia) to zaledwie 0,54%wydatków budżetowych Izby w tym czasie.

W roku 2016 udział kosztów pionu dyscyplinarnego (całkowite koszty funkcjonowania sądu dyscyplinarnego i rzecznika dyscyplinarnego) w strukturze wydatków Izby wyniósł 11%. Był niemal równy kosztom administracyjnym (12%), zaledwie dwukrotnie wyższy od kosztów prezydium i rady (5%), nieznacznie wyższy od kosztów działalności komisji, kół, zespołów i sekcji (9%), nieznacznie niższy od tzw. pozostałych kosztów samorządowych (13%) oraz - uwaga - dwuipółkrotnie niższy od odprowadzonej przez Izbę składki na Naczelną Radę Adwokacką (27%).

Uprawnione wydaje się sformułowanie wniosków uogólnionych:

1. nieprawdziwa jest teza, jakoby koszty postępowania dyscyplinarnego w rozumieniu ustawowym stanowiły znaczące obciążenie budżetu Izby, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że w roku 2016 zostały one zrekompensowane uzyskanym zwrotem kosztów postępowania w co najmniej 80%;

2. koszty funkcjonowania sądu dyscyplinarnego zaliczone do tzw. grupy trzeciej (wynagrodzenia pełnomocników
i obrońców z urzędu, zwrot kosztów podróży, koszty posiedzeń, narad i szkoleń sędziów, usługi pocztowe, zakup wyposażenia, pozostałe wydatki) stanowią nieznaczny udział w budżecie sądu dyscyplinarnego i marginalny udział w budżecie Izby (w roku 2016 odpowiednio 8% i 0,65%);

3. całkowity koszt funkcjonowania tzw. pionu dyscyplinarnego (sądu dyscyplinarnego i rzecznika dyscyplinarnego łącznie) w strukturze wydatków Izby w roku 2016 wyniósł 11%, co w zestawieniu z wysokością i charakterem wydatków na inne cele nie wydaje się być wielkością nadmierną lub dezorganizującą jej finanse;

4. koszty funkcjonowania sądu dyscyplinarnego kształtowane są w przytłaczającej większości przez diety (wynagrodzenia) wypłacane adwokatom (w roku 2016 - 76%), a zatem element kosztów pozostający w całości pod kontrolą okręgowej rady adwokackiej, decydującej - przy uwzględnieniu możliwości finansowych Izby -
o przyznaniu diet, zasadach wynagradzania i jego wysokości.

O co zatem chodzi, jeżeli nie o rzeczywisty problem z kosztami funkcjonowania organów izby w obszarze dyscyplinarnym? Rok 2014 był ostatnim, w którym budżet Izby zanotował nadwyżkę wpływów nad wydatkami. Konsekwencją radykalnej obniżki składki przy braku odpowiadających jej równie radykalnych cięć wydatków jest zwiększający się z roku na rok ujemny wynik finansowy pokrywany z nadwyżki z lat ubiegłych. Mówiąc wprost, przejadamy oszczędności. W 2017 roku, sumując budżety rady i organów Izby oraz szkolenia aplikantów, niedobór ten przekroczy 2,3 miliona złotych. Z powodów „politycznych” podwyższenie składki nie wchodzi w grę. Z tych samych powodów nie wchodzi w grę radykalne cięcie wydatków. Ograniczenie ilości funkcji i stanowisk, choćby najbardziej absurdalnych, oraz źródeł ich finansowania, czy to w postaci diet czy funduszy na działalność, postawiłoby pod znakiem zapytania skuteczność klientelizmu jako sposobu organizacji i metody funkcjonowania adwokatury instytucjonalnej. Istotą zjawiska klientelizmu w adwokaturze jest wymiana dostępu do zasobów: władzy, prestiżu i wreszcie środków materialnych, postrzeganych jako wartość samoistna lub związana z dwoma pierwszymi, w zamian za trwałe, najczęściej wyborcze poparcie. To zaś wymaga źródeł finansowania, którego za chwilę może zabraknąć.